吳敬璉:改革不能鬍子澎湖民宿眉毛一把抓
  【編者按】11月9日至12日召開的十八屆三中全會備受社會各界矚目,本次會議被視為新一屆政府佈局深化經濟改革的關鍵時點。歷屆“三中全會”均以“改革”為主題詞,因而本次會議中的改革usb議題被寄予厚望。
  1978年的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的大幕,以農村改革為突破口、中國經濟開始加速;上世紀90年代初,以鄧小平“南方談話”與十四屆三中全會“建立社會主義市場經濟體制”為標誌,中國的改革開放步入一個新的階段;隨著2001年中國加入WTO,“以開放促改革”重啟中國經濟新增長的進程。而今,中國經濟在保持多年高速增長之後,改革紅利逐漸消退,經濟體制內部的深層次矛盾逐漸暴露出來。國內經濟體制改革已經涉入深水信用貸款區,抓住戰略機遇深化改革顯得迫切而重要。
  為了給經濟金融改革提供政策建議,中國金融四十人論壇(CF40)於今年3月22日正式啟動了2013年內部重大課題《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案》。課題組成員包括:白重恩、蔡洪濱、黃海洲咖啡機、李波、馬駿、魏加寧、徐林、袁力、周誠君、周漢華、伍戈等。
  3月份以來,課題組召開了12場內部討論會和媒體發佈會,先後完成併發布《新形勢下對外開放的戰略佈局》、《關於財稅體制改革的思路》、《構建有利於地方改革創新的統一大市場》、《社保體制改革的方案設計》、《建設法治的市場經濟》、《系統傢俱土地制度改革與新型城鎮化》等六個子課題報告,其中以開放促改革的政策建議、財稅改革的兩種方案、土地改革的突破性思維均受到各界的廣泛關註。
  本報本期摘選幾份子報告的精要內容,以及本課題主要發起人吳敬璉在課題內部討論會上就課題的緣起、財稅改革、社保改革等發表的獨到見解,以饗讀者。 (廉薇)
  中國金融四十人論壇顧問 吳敬璉    

  “最小一攬子”配套改革方案的緣起
  作為中國金融四十人論壇2013年內部重大課題“深化經濟體制改革重點領域一攬子方案”的發起人,我想談一談我對金融四十人論壇同仁為什麼應當積极參加深化改革總體方案的研討工作的理解。
  去年11月的十八大鄭重宣佈,要以更大的政治勇氣和智慧不失時機地深化重要領域的改革。根據過去的經驗,在改革目標確定以後要做的,就應該是制定改革的總體規划了。正如去年12月的中央經濟工作會議所要求的:要在2013年“深入研究全面深化改革的頂層設計和整體規劃,明確提出改革總體方案、路線圖、時間表”。
  有些人認為,所謂“頂層設計”指的是由頂層官員進行的設計,因此是只跟頂層官員有關的事情。這種看法看來是一種誤解。所謂“頂層設計”,是指對經濟社會這個大系統的頂層進行的設計。這顯然是和我們整個社會的全體成員有關的事情。全體公民都應當參與到其中,積極地提出自己的意見。
  現在中央負責進行改革總體方案設計的工作班子已經建立和開始工作。我們作為經濟和金融的專業人士,更是義不容辭,要從學者的角度,根據自己的研究提出獨立的意見。據我的觀察,許多現任官員對現行的體制和政策也並非沒有不滿和困惑,但是因為身在其中而往往找不到解決之道。學者們的意見也會對他們提出改革方案有所啟發和幫助。
  現在矛盾積累,經濟社會體制需要改革的方面很多,改革的總體規劃不可能面面俱到,鬍子眉毛一把抓。四面出擊,結果只會分散精力,甚至弄得一事無成。所以我們應當在深入研究當前面臨的社會經濟問題、找出造成問題的體制性根源的基礎上,篩選出最為關鍵和相互關係最為緊密的改革項目,提出對所謂“最小一攬子”配套改革方案的建議。
  財稅改革:向地方放權應謹慎
  對於在中央和地方之間財政關係存在的問題,大多數人具有共識,這就是地方政府的財權和支出責任(“事權”)不對稱。但是,對於怎樣解決這一矛盾,提出的辦法卻有很大的分歧。
  一種意見是向地方進一步下放財政資源。例如有的學者認為中國應當建立類似於歐盟的地方分權財政體制。如果把歐盟看成一個國家,各個盟員國就相當於我國的地方政府。他們主張向地方政府下放財權,使它們的收入權能夠同事權相匹配,彌補支出。
  不過在我看來,用歐盟來比喻中國的財政體制是不恰當的,因為歐盟並不是一個國家,它並沒有一個統一的財政制度。而這一點正是歐元出現危機的重要原因。
  從中國的實際情況看,進一步下放財政資源,使之能夠滿足地方的支出需要,也是根本做不到的。
  一方面,現在從全國財政總支出的構成看,中央的份額不到20%,地方的份額超過80%,中央沒有多少財力可以下放。另一方面,由於地方政府職能和行為存在一定問題,許多地方因為大搞形象工程、政績工程,加上樓堂館所使財力短絀,給多少錢恐怕都滿足不了需要。
  改革以來,一直有一種看法,認為向地方放權就是改革,向中央收權就是保守。這種說法的缺點在於假定了地方政府的行為正常,而中央政府的行為不正常。其實由於政府改革沒有到位,各級政府都存在職能錯位的問題。
  目前許多地方政府存在“公司化”的現象,即所謂“書記是董事長、市長是總經理”,把整個地區當成一個企業來管理。但是,地方政府畢竟不是獨立的企業,也不受股東和董事會的約束。於是就產生出種種弊端來。
  香港大學的許成鋼教授在美國《經濟文獻》雜誌上發表的一篇論文中指出,中國目前體制的最核心問題就是“分權式的威權主義政府”,依靠威權追求自身利益,即政績的最大化。
  這種追求政績最大化的投資衝動的一個突出表現,就是舊型城鎮化的造城運動。
  在各國工業化和現代化的歷史上,城鎮化是一個在市場引導下的自然演進過程,它的基本作用是通過人的集聚提高經濟效率。但在現階段中國的體制下,城鎮化卻是為了擴大城市規模和表現出政績。結果是土地城鎮化大大快於人口的城鎮化,造成了土地和投資的大量浪費,建成的城市運營效率一般也很低,有的甚至成了“空城”或“鬼城”。
  從宏觀經濟的角度看,一些地方城建投資成了無底洞,不僅大大超過自身的財政能力,而且超過了本地GDP。這麼大規模的投資從哪裡來?除了賣地,就是大量舉債。所以地方債務迅速膨脹,甚至對宏觀經濟穩定構成了威脅。在這種情況下,一味強調滿足地方預算的支出需要,恐怕是不合適的。
  在我看來,另一種解決辦法可能更好一些,這就是按照所謂“財政聯邦制”的原則,全國性的公共產品由中央財政提供,地方性的公共產品由地方財政提供。
  具體來說,第一,將部分支出責任,例如,義務教育經費、公檢法支出等上收中央;第二,開徵新稅種,提高地方在共享稅中的分成比例,增加地方本級收入來源;第三,規範轉移制度:增加一般性轉移支付,減少專項轉移支付。
  社會保障體制改革:應重視運營與市場
  1993年十四屆三中全會提出了一項重要的原則,就是要把基金的行政管理和基金的經營運用分開,但是沒有做到。2002年遼寧的鉬礦事件發生以後,朱鎔基總理請劉遵義教授做了一個方案,建立全國社會保障基金理事會。這個基金雖然建立了,但只是作為國家財政的特殊後備。2004年美國專家彼得·戴蒙德教授等訪華,重提此事,但幾經周折,最後還是沒有形成文件,雖然全國社會保障基金理事會確實想在這種分開的條件下成為代理職工管理他們的個人賬戶的機構。我看應當把十四屆三中全會決議作為制定政策的依據。
  我很贊成支付標準跟繳費掛鉤的觀點。要真正落實到每個人,而不是用平均數一概而論。關於名義賬戶制和做實個人賬戶的問題。馬丁·費爾德斯坦主張做實個人賬戶,戴蒙德建議中國仿效北歐,實行名義賬戶制。我比較贊同後者。
  對醫療的性質,上屆政府已經基本確定。雖然用了一個比較柔和的詞,叫做“公益性”,實際上要說的是“公共品”。現在政府面臨很大的壓力:一方面,醫療既然是公共品,就應當由國家包起來;另一方面,國家又沒有那麼多錢。醫療服務供給不足,需要動員民間資源投入醫療領域。這樣,政府就把自己置於一種非常尷尬的境地。對於看病貴、看病難的問題,我認為不能局限於意識形態爭論,要從問題本身入手,解決實際問題。我認為,應當把醫療資金的籌措和醫療服務的提供這兩個不同的問題分開:基本醫療資金應該由政府負責保證,醫療服務則要通過市場提供。當然,在市場交易過程中要通過一定的制度安排處理好信息不對稱的問題。
  (作者系國務院發展研究中心資深研究員。本文由中國金融四十人論壇秘書處整理,經本人審核)
(編輯:SN094)
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